Структурная модернизация местного самоуправления

Российское местное самоуправление остро нуждается в неотложной структурной модернизации. При этом структурные реформы являются не самоцелью. Критерием выбора конкретного решения в любом случае должно быть его соответствие интересам граждан и государства, снижение непродуктивных затрат, эффективность исполнения функций местного самоуправления.

Опыт функционирования российского местного самоуправления к настоящему времени выявил основные недостатки двух базовых моделей его организации. «Поселенческая» модель, предполагающая создание множества мелких муниципальных образований, затрудняет решение всего круга вопросов местного значения, ослабляет финансовую базу местного самоуправления, не обеспечивает комплексного территориального развития, отдаляет органы местного самоуправления от государственной власти и затрудняет контроль за их функционированием со стороны государства. Лишенная этих недостатков «районная» модель, в рамках которой создаются достаточно крупные муниципальные образования, а их количество сокращается, в свою очередь, отдаляет местную власть от населения, ограничивает возможности гражданского участия, затрудняет самостоятельное решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения отдельных населенных пунктов. Поэтому следует выработать синтетический подход к территориальной организации местного самоуправления, который соединит преимущества «поселенческой» и «районной» моделей, устранит присущие им недостатки, и будет соответствовать заданным Конституцией и современной социально-экономической ситуацией требованиям.

С одной стороны, не подлежит сомнению необходимость обеспечения максимальной близости власти к населению, реализации права каждого городского и сельского поселения самоопределяться как муниципальное образование и тем самым приобретать все права, предусмотренные статьями 130, 131 Конституции Российской Федерации (на что неоднократно указывал в своих постановлениях Конституционный суд). С другой стороны, в условиях жестких ресурсных ограничений столь же необходимо сохранение и развитие сложившейся районной инфраструктуры, а также закрепление ответственности за решение наиболее важных задач местного самоуправления на уровне с достаточными ресурсами. Поэтому предлагаются следующие изменения в территориальных и организационных основах местного самоуправления.

В Федеральном законе в качестве принципа территориальной организации местного самоуправления предлагается закрепить двухуровневую модель, включающую в себя два типа муниципальных образования: муниципальное поселение и муниципальный район. Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Более того, эта модель позволит решить двуединую задачу – выстроить оптимальную систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В ее рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и со стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем. При этом следует предусмотреть и механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой. Такая передача должна происходить, в зависимости от конкретных обстоятельств, либо в индивидуальном порядке (от муниципального района – к отдельному муниципальному поселению или в обратном направлении), либо в коллективном (от муниципального района – ко всем входящим в него муниципальным поселениям или в обратном направлении).