Законодательство и законодательный процесс РФ

Раздумывая о совершенствовании того или иного закона, субъект законодательной инициативы не может ограничиться лишь предложением о принятии соответствующего закона. Инициатива должна быть оформлена в виде законопроекта. Внесению законопроекта в парламент предшествует весьма кропотливая работа: нужно подготовить текст, отточив формулировки и вписав его в общий контекст действующих законов. По этой причине тут не обойтись без помощи различных специалистов и всевозможных профильных учреждений. Так, например, разработка законопроектов, вносимых Правительством, как правило, осуществляется министерствами или специальными рабочими группами.

Так как президентские законодательные инициативы имеют особую значимость, процесс подготовки законопроектов, планируемых к внесению главой государства, определен специальным Положением, которое утверждено Указом Президента (речь идет о Положении о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденном Указом Президента от 13 апреля 1996 г. № 549). Разработкой таких законопроектов занимаются подразделения Администрации Президента. Материал для их работы содержится в предложениях органов государственной власти (как федеральных, так и субъектов Федерации), органов местного самоуправления, а также общественных объединений и отдельных граждан. К этому делу привлекаются также помощники Президента и его полномочные представители в палатах Федерального Собрания. На завершающей стадии окончательный текст законопроекта готовится Главным государственно-правовым управлением Президента.

Президент России обладает преимуществом перед прочими субъектами законодательной инициативы - его законодательные предложения могут быть заявлены в качестве первоочередных. И хотя действующая Конституция, в отличие от прежней, не содержит соответствующей нормы, парламент, следуя сложившейся практике, обычно рассматривает их вне очереди.

Президент, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы лично принимают решение о выступлении с законодательной инициативой. Все прочие структуры, обладающие таким правом, принимают данное решение коллегиально. В этих случаях вопрос о выступлении с законодательной инициативой рассматривается соответственно на заседании Совета Федерации, Правительства, законодательного (представительного) органа субъекта Федерации и высшего судебного органа согласно регламенту каждого из них, а решение оформляется соответствующим правовым актом.

Важно отметить, что законопроекты в порядке законодательной инициативы вносятся только в Государственную Думу. Это обусловлено тем, что, разграничивая компетенцию обеих палат, Конституция отнесла процесс принятия законов к ведению нижней палаты, предоставив верхней палате - Совету Федерации право одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон.

Конституция и законодательство Российской Федерации не устанавливает, по каким конкретно вопросам законодательная инициатива осуществляется по преимуществу Президентом, а по каким - Правительством и парламентариями. Каждый здесь волен выбирать сам. Исключение составляет лишь проект закона о федеральном бюджете, представление которого является прерогативой Правительства. Теоретически возможна совместная законодательная инициатива Президента и Правительства. Не исключена также и совместная законодательная инициатива других ее субъектов. Однако, как показала практика, объединение законотворческих усилий происходит далеко не всегда, в связи с чем в Государственную Думу вносилось немало так называемых альтернативных законопроектов, то есть тех, которые имеют общий предмет регулирования, но различаются непосредственным содержанием.

Надо сказать, что внесение альтернативных законопроектов широко применялось в период работы Государственной Думы 1994-1995 гг., что имело не самые благоприятные последствия для законодательного решения стоящих перед страной проблем. Рассмотрение альтернативных законопроектов, как правило, заканчивается тем, что ни один из них не принимается в первом чтении. В подобных случаях документы отправлялись на доработку с рекомендациями выработать единый, всех устраивающий текст. Если позиции инициаторов законопроекта расходились диаметрально, выполнить такую рекомендацию было невозможно. В результате процесс принятия закона затягивался на неопределенное время.

Порядок внесения законопроектов определен Регламентом Государственной Думы в мельчайших деталях. К каждому документу прикладывается несколько сопутствующих бумаг: он должен сопровождаться обоснованием необходимости его принятия, включающим характеристику целей и основных положений законопроекта, а также определением места будущего закона в системе действующего законодательства. Кроме того, его сопровождает перечень законов и иных нормативных актов, которые в случае принятия закона нужно отменять или изменять, а также финансово-экономическое обоснование. Правда, последнее необходимо только в том случае, если реализация закона требует от государства дополнительных затрат. Вполне естественным можно считать и указание на то, что законопроекты, вносимые депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, должны быть именными.